［摘　要］BOT作为政府与项目公司合作运作城市污水处理厂建设的一种融资方式，不仅具有提高建设效率、控制成本、增加项目运作透明度等优点，同时对于健全政府财政投资项目的风险约束机制、强化投资主体责任、控制项目投资和工程质量、提高资金利用的经济效益和环境效益都起到了积极的作用。本文介绍了城市污水处理厂BOT建设模式的操作程序，并对BOT建设及运营进行了风险分析，对风险控制对策进行了论述。
［关键词］城市污水处理厂、BOT、风险控制

一、引言
随着我国改革开放的不断深入和人民生活水平的不断提高，环境质量标准也在不断提高。根据国务院《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》的精神，到2010年，城市污水处理率应达到60％以上；直辖市、省会城市、计划单列市以及重点风景旅游城市的污水处理率不低于70％。为了实现这个目标，所需的建设资金高达数百亿元人民币。如果再加上污水收集系统及污泥的稳定化、减量化、无害化和资源化处理设施建设，建设投资更是非常巨大。政府有限的财力将无法满足日益增长的城市污水治理的资金需要。巨额的城市污水治理资金的筹集面临着相当大的困难。
由于体制上、经济上的各种原因，已建的污水处理厂有相当一部分存在着实际处理量达不到设计规模或超标排放等现象。这不仅浪费了国家投入的大量建设资金，更会将原来分散的排污变成集中的排污。污染治理单位变为新的污染单位，成为又一个突出的环境问题。
作为政府运作基建项目的一种融资方式，BOT不仅解决了建设资金的缺口问题，同时有利于提高建设效率、控制并节约成本、增加项目运作透明度等，对于健全政府财政投资项目的风险约束机制、强化投资主体责任、控制项目投资和工程质量、提高资金利用的经济效益和环境效益都起到了积极的作用。BOT在市场经济比较发达的国家和地区已经应用得相当普遍。目前，我国政府已明确表示允许并鼓励有条件的基建项目借鉴BOT方式。
BOT是建设（Build）一运营（Operate）—转让（Transfer）的英文缩写,是政府（或政府授权的有关部门）依照协议（特许经营协议）授予项目公司在特许经营期内独家权利以融资、建设、拥有、运行和维护一个污水处理厂（或其他基础设施项目）并收取污水处理服务费（或其他服务费）。项目公司应在特许期内自行承担费用、责任和风险，负责污水处理厂（或其他基础设施项目）的融资、设计、建设、运行和维护，并于特许期期满时将项目完好地无偿移交给政府（或政府授权的有关部门）。在整个特许期内，项目公司的特许经营权始
终持续有效。

二、城市污水处理厂BOT模式的运作过程
目前，我国城市污水处理厂建设中的BOT模式的运作过程一般有项目的确定、招标和投标、特许经营协议的签暑、建设、运营和移交等几个阶段组成。
1、项目的确定
首先，政府（或政府授权的有关部门）根据城市污水专业规划，根据环境容量和总量控制要求，确定水污染控制目标。根据水污染控制目标，确定一个或几个具体项目进行可行性研究。在项目的可行性研究得到确认的基础上，政府将重点研究采用BOT模式满足该项目需要的可能性。如果决定采用BOT模式，那么，下一步就进行项目的招标和投标。
2、项目招投标
在项目可行性研究的基础上，政府（或政府授权的有关部门）发布项目招标公告。对通过资格预审的独立投标人或投标联合体发售招标文件。招标文件一般由“投标人须知”、“特许经营协议”、“技术要求”、“参考资料”及“澄清、修改补充资料和标前会议备忘录”等文件组成。
独立投标人或投标联合体根据招标文件的要求，在规定的时间内提供投标书。投标书一般包括“投标人致函”、“授权委托书”、“共同投标协议（如果是投标联合体的话）”、“技术方案”、“融资方案”、“法律方案”、“设计文件（可行性研究报告或初步设计文件）”、“污水处理服务价格和财务分析”等文件。投标人或投标联合体在提交投标书时，须提交投标保函（投标保函可由在中国营业的银行开具或由在中国营业的保险公司出具）。
招标人在投标截止时间对其收到的投标书开标。在开标时将公布投标书提交时间、投标书密封是否完好、投标人名称（投标联合体的成员名单）、污水处理服务费投标单价、投标保函是否符合招标文件要求、法定代表人或联合体牵头人的正式书面授权等信息并加以记录。
在评标之前，招标人根据有关法律、法规组建评标委员会。评标委员会对投标人提供的投标书进行评估并向招标人推荐中标侯选人。
评标委员会一般从以下几个方面对投标书进行评估：
⑴、技术方案
技术方案评估的主要有以下几个内容：
①、技术方案是否满足项目要求的工艺及性能保证，考察、评价其出水水质能否达标排放等要求。
②、技术方案与项目总投入之间的关联性、合理性及可行性，是否符合国家相关建设标准及技术规范。
③、项目管理、施工组织的可行性及其可靠性。
④、工程风险分配方案、项目完工保证的可行性及其可靠性。
⑤、运营、维护和移交方案的可行性及其可靠性。
⑵、融资方案
融资方案评估的主要内容有以下几点：
①、资金来源的可靠性。
②、建议的融资结构的合理性。
③、融资成本分析。
④、还本付息能力和融资风险分析。
⑤、融资交割方面的可靠性（须附金融机构出具的证明材料）。
⑥、项目总投入与融资方案间的合理性。
⑶、法律方案
法律方案评估的主要目的是对投标书是否接受招标文件的实质性条款和要求的确认。
⑷、污水处理价格和财务分析
污水处理价格和财务分析评估的主要内容为：
①、污水处理价格构成的完整性和合理性。
②、项目现金流、净现值及可分配利润之间测算的合理性。
③、项目还本付息的合理性。
④、收益率和其它相关财务指标测算的一致性。
⑤、项目总投入与污水处理价格之间关系的一致性。
评标委员通过对上述几个方面的评估，对投标人进行排序，并向招标人推荐中标侯选人（一般为3名）。
3、授标和特许经营协议的签署
经有关部门批准后，招标人将向名列第一的中标侯选人发出中标通知书。招标人与投标人进行进一步的澄清和谈判，确认其投标书的承诺。中标人与招标人根据招标文件规定草签特许经营协议。中标人根据其投标书中的承诺的期间内完成融资交割、完成项目公司的注册且设计文件经批准后，招标人和项目公司正式签署特许经营协议。
4、建设
项目建设。项目公司在特许经营协议正式签署后，按照有关法律法规组织进行设计、建设施工。通过规定的竣工验收并取得竣工验收报告。项目的建设阶段即结束。
5、运营
项目运营。这个阶段持续到特许权协议期满，在这个阶段，项目公司直接或者通过与运营者缔结合同按照项目协定的标准和各项贷款协议及与投资者协定的条件来运营项目。在整个项目运营期间，应按照协定要求对项目设施进行保养。为了确保运营和保养按照协定要求进行，贷款人、投资者、政府都拥有对项目进行检查的权利。
6、移交
项目的移交。特许经营权期满后将项目完好地无偿移交给政府（或政府授权的有关部门），以便政府能够继续运营该项目。

四、城市污水处理厂BOT模式的风险及控制
城市污水处理厂BOT模式的特许经营期较长（一般为20年～30年），建设项目总投资较大。因此在整个特许权协议期限内存在着较高的风险，主要风险有：不可抗力的风险、建设风险、经济风险、技术风险等。
1、不可抗力的风险
不可抗力一般包括：地震、火山爆发、山体滑坡、洪水灾害、暴雨、海啸、热带风暴或龙卷风、流行病、饥荒或瘟疫、战争、暴乱、恐怖行为等因素。由于对不可抗力及其后果不能克服和不可避免，非项目公司所能控制的。因此，不可抗力风险主要由项目所在地政府承担，根据有关协议对项目公司在不可抗力期间支付相应的合理补偿。
2、建设风险
项目的建设风险主要体现在：工程项目管理的风险、成本控制的风险、项目完工日期的延误、工程质量事故、安全事故、建设期间的工程材料和设备的价格上涨、融资方案的落实等。上述风险一般采用风险回避、风险自留、风险转移等措施予以解决。
3、经济风险
经济风险主要来源于社会经济的发展水平、经济管理政策和经济稳定程度等因素，如汇率和利率的浮动及通货膨胀等因素引起的价格波动或经济政策法规的变化导致的担保、保险、税费等额外费用的增减。城市污水处理厂BOT模式经济风险控制主要在污水处理服务价格的变化中体现。一般根据基准年的人工费、电费、药剂费、污泥处置费、税收及其它因子在污水处理服务价格中的构成比例以及一定的时间间隔（一般每两年调价一次）在特许经营协议中明确污水处理服务费的单价调价公式。
4、技术风险
项目的技术风险主要体现在进水水质和出水水质变化的风险、进水水量变化的风险。
（1）进水水质和出水水质变化的风险
进水水质的设计标准在项目招标文件中有明确的规定，主要的进水水质设计标准有：五日生化需氧量（BOD5）、化学需氧量（CODcr）、悬浮物（SS）、总氮（TN）、氨氮（NH3-N）、总磷（TP）、PH值、最高水温、最低水温。一般情况下的污水处理厂进水水质指标（除PH值）变化量在设计标准值的一定范围内，被视为在污水处理厂正常处理范围之内，项目公司应保证出水水质。进水水质指标高于设计标准，将增加运行成本，低于设计标准，将降低运行成本，但是进水水质过高或过低将导致污水处厂无法正常运行。
出水水质标准在招标文件中有明确的规定，但项目的特许经营期较长，随着国民经济的持续发展和人民生活水平的不断提高，水环境质量标准要求也会不断提高。因此，在特许经营期内，可能会提高出水标准和增加污水监控指标。
进水水质和出水水质变化的风险通常有下列方法控制；
①、污水处理厂处理工艺的选择（以解决进水水质指标在设计标准值一定范围内的变化）。
②、政府给予项目公司一定的经济补偿，
③、将水环境质量标准提高所产生的污水处理成本计入污水处理服务费，适当提高污水处理服务费单价。
⑷、在污水处理服务费单价保持不变的基础上，适当延长项目特许经营期。
（2）进水水量变化的风险
进水水量变化的风险主要是进水水量不足，是由城市规划变化和城市建设进程引起的。进水水量变化的风险主要由政府承担，政府对最低进水水量予以担保，保证项目公司的经济效益。
五、结语
BOT融资模式作为政府与项目公司合作经营城市基础设施项目的一种特殊运作模式，虽然目前在我国的城市污水处理厂建设中还处于起步和发展阶段，但实践已经证明，BOT模式一方面可以有效地规范政府部门的行为，提高项目管理水平，另一方面可以通过市场化的运作方式，有效控制项目投资规模，避免盲目追求大规模、高标准，提高资金的利用率，对于降低运营期的成本支出也大有好处。在我国的环保产业政策支持下，随着法律法规的不断完善和项目运作以及风险控制的不断成熟，BOT模式在城市污水处理厂建设中的应用前景将会非常广阔。

(来源:水业中国独家版权所有,如需转载或引用请注明出处,2005年4月21日)
本文作者简介：
范勇，
1969年6月出生，
1993年毕业于清华大学环境工程系，从事排水工程设计，
现担任上海市政工程设计研究院给排水三分院副院长，
曾在中国国内著名的水行业科技核心期刊---《净水技术》2002年第3期和第4期分别发表题为“城市污水处理厂设计前期工作要点---资料收集与分析”和“城市污水处理厂设计前期工作要点---现场调研、方案选比、推荐方案、工程设计要点”的论文，在水行业内引起了较大的反响。
作者通讯地址：上海市中山北二路901号　
邮编：200092
电话：(021)65985848,65988401　　
传真：(021)65986487　　
手机：13801997340
电子邮件：fanyong@waterchina.cn