目前，新水框架法令已成为有效的工具，为更好地进行水保护确定了目标。下面对欧洲水政策的发展阶段、当前状况和未来做一概述。

　　早期立法
　　欧洲早期的水立法，即第一波立法。它始于1975年，为欧洲那些用于提取饮用水的河流和湖泊制定了标准，以1980年为饮用水制定了具有约束力的质量目标而告终。它还包括养鱼用水、贝类用水、洗浴用水和地下水的质量目标法规。它控制排放的主要法规是危险物质法令。

　　应对城市废水和农业污染
　　1988年召开的法兰克福部长级水论坛对现有的法规进行了审查，确定了诸多需要改进的地方以及一些可以弥补的缺陷。这导致了第二阶段的水立法工作，它的第一个成果是1991年通过了城市废水处理法令，该法令对二级污水处理及必要时进行更为严厉的处理做了规定。

　　硝酸盐法令，用于解决由来自农业的硝酸盐引起的水污染问题。

　　此外，欧盟委员会还制定了如下法令：新的饮用水法令，对质量标准进行了审核，并对必要时更加严格地执行质量标准做了规定，此法令于1998年11月通过。综合污染及预防控制法令（IPPC），于1996年通过，用于解决大型工业设备的污染问题。

　　欧洲新水政策：让欧洲的水更洁净，让公民参与其中
　　1995年中期，要求从根本性上重新考虑欧共体水政策的压力到了摊牌阶段。已在考虑制定更为全面的水政策的欧盟委员会，接受了欧洲议会环境委员会和环境部长理事会的请求。

　　在欧盟诸如制定饮用水法令和城市废水法令等行动被认为是里程碑的时候，欧洲水政策必须强调增强公民和其他有关团体的水意识。同时，水政策和水管理要互相配合解决问题。这就是欧洲新水政策由所有利益团体通过公开协商程序制定的原因。

　　交流协商的情况被正式呈送给了欧盟委员会和欧洲议会，同时所有利益团体诸如当地部门和区域当局、用水户和非政府组织也应邀提出了交流意见。许多组织和个人通过书面形式给予相应，大多数建议欢迎委员会提出的主要意见。

　　1996年5月，这一公开进程达到了巅峰，为期两天的水资源大会召开，大约250名代表参加了会议。代表们来自各成员国、区域和地方当局、执法机构、供水者、工业、农业，更为重要的是，消费者和环境保护主义者也参加了会议。

　　这一磋商进程达成了广泛共识，即尽管在解决单个问题方面已取得了相当大的进步，但就目标和方法而言，目前的水政策还不完整。大家一致同意，需要一个单一的框架法规解决这些问题。为响应这一共识，欧盟委员会提交了一份包括下列主要目标的水框架法令建议：

把水保护的范围扩大到所有的水、地表水和地下水；
设置最后期限，使各类水处于良好状态；
进行流域水资源管理；
采取排放限值和质量标准结合的方法；
制定合适的水价；
让市民更紧密地参与其中；
简化法规。

　　下面概要说明在该法令中这些部分是如何发挥作用的。

　　单一水管理制度：流域管理
　　单一水管理制度的最佳方式是按照流域即自然地理和水文单元而非根据管理或行政界线进行管理。由于成员国之间开展了跨界合作，共同确定了目标，有关国家在马斯河、斯凯尔特河和莱茵河流域采取的行动已经成为这一方式发挥作用的成功范例。虽然几个成员国已采取了流域管理的方式，但目前各地并非都是如此。对每个流域区，其中一些跨越国界，需要制定流域管理计划，并且每六年要更新一次，而且要向上面确定的协作要求提供文本。

　　目标协调：设置最后期限，使各类水状态良好

　　水质保护有许多目标。在欧洲级别上，其主要目标是：水生生态的一般性保护，独特的、有价值的栖息地的特殊保护，饮用水源的保护，洗浴用水的保护。对每个流域而言，所有这些目标必须整合在一起。显然，后三个目标即特殊栖息地、饮用水源区和洗浴用水仅适用于特殊的水体（维持特定湿地的水体、被确定为取用饮用水的水体、通常作为洗浴地区的水体）。与此大不相同的是，生态保护应适用于所有类别的水：法令的中心要求是，整体上环境应得到更高水平的保护。

　　地表水

　　生态保护。由于这个原因，引入了生态保护的一般要求以及最低的化学标准，用于所有的地表水。有两个要素，一个是良好的生态状况，另一个是良好的化学状况。根据生物群落的质量，水文特征和化学特性，水框架建议附件5对良好的生态状况做了详细说明。由于生态变异性的原因，不可能制定适用于整个欧共体生物质量标准，仅仅在最小程度地受人类影响、略微违反生物群落的情况下，开展控制工作。该附件提供了一套程序，确定给定水体的这一状况，制定实现目标特定的化学和水生学标准，同时提供了保证每个成员国持续干预这一进程的制度。这一制度有点复杂，但是在给定生态变异性的内容和大量的必须涉及的参数后，这是不可避免的。

　　化学保护。良好的化学状况是根据欧洲级别上所有的化学物质的质量标准定义的。法令还规定了一个机制，通过危险化学品优先化的机制，更新这些标准和建立新的标准。至少，这将保证最低的化学品质量，尤其是在欧共体各地与剧毒物质有关的化学品。

　　其他用途。如上所述，保护水还有其他用途和目标，这些目标和用途仅适用于特定地区，而非全部地区。因此，把这些地区的保护并入其中的显而易见方法是，在流域内划定特别保护区，保护区必须满足这些不同的目标。因此，流域目标的整体规划要求各地进行最低限度的生态和化学保护，但是在那些为了特定用途而需要更加严格保护的地方，将建立保护区，并在区内制定更高的目标。
还有一种其他类型的用途，不符合这种情况。它是一组用途，它反过来影响水的状态，但这些用途是必要的，他们是高于一切的政策目标。例如防洪和必要的饮用水供应，只要采取各种适当的缓解措施，这个问题通过降低这些情况下实现良好状况的要求解决。不太明确的情况是航运和发电，这些活动是可以选择方式的（运输可以通过陆路，可以用其他方式发电）。对于这些情况，也要提供缓解的方法，但是要遵循三个检验：这些选择技术上不可能，价格昂贵，或者他们导致环境整体恶化。

　　地下水

　　化学状况。地下水的情况有些不同。对地下水，普遍认为它根本不会受到污染。由于这个原因，制定化学质量标准并不是最佳方法，因为它留下了可被允许的污染水平的印象，成员国能够满足。对特定问题（硝酸盐、杀虫剂和生物杀灭济），在欧洲级别上，鲜有诸如此类的必须得到坚持的标准制定出来。但是对整体保护来说，我们已采取另一种方式，一种必要的预防方式。它包括禁止向地下水直接排放，要求监测地下水体，以便发现化学成分的变化，扭转任何人为的污染上升趋势。根据最大限度地减少人为影响的原则，共同采取这些措施，应当能确保地下水避免遭受任何形式的污染。

　　数量状况。水量也是地下水的一个重要问题。简言之，这个问题可表述如下。每年仅有一定量的水补充到地下水里去，这些补充的水中，一些被用来维持相互联通的生态系统（它们是地表水体，或是诸如湿地等陆地系统）。对良好的管理而言，在整个补充的地下水中，只有未用于生态的那一部分才可以被抽取出来，这就是可持续的资源，法令限制抽取地下水的数量。

　　法令的一个创新是，它第一次在欧洲级别上为地下水和地表水的综合管理提供了一个框架。

　　措施的协调
　　在欧共体级别上，可以采取许多措施解决污染问题。在这方面主要的例子是，城市废水处理法令和硝酸盐法令，这两个法令共同应对富营养化问题（还包括诸如洗浴区域的微生物污染和饮用水中的硝酸盐等健康影响）。污染综合防治法令，解决化学污染的问题，目标是协调这些法令的运用，以便实现上述确定的目标。做法如下：

　　首先，要为在前面部分中描述的流域制定目标。然后，分析其对人类的影响，以便决定距离每一个水体目标有多远。在这一点上，要考虑每个水体所有现有法规完全实施后对问题的影响。
如果现有法规解决这个问题，且达到框架法令的目标。然而，如果不能，成员国必须仔细确定原因，设计需要采取的额外措施，实现所有确立的目标。这些措施包括严格控制工农业污染排放，或者城市废水源，以确保全面协作。

　　结合的方式

　　但是，还有更深的一方面。历史上，在欧洲级别上的污染控制方法一直是对半分的，一些控制措施集中于通过应用技术从源头上控制污染，一些则以质量目标的形式，满足环境的需要。每种方式都有缺陷。只进行源头控制，会使污染物累积，对环境造成严重危害，在这些地方会有污染源的集中。而且，由于人们对环境内有关反应关系和科技认识的限制，质量标准会低估某种特别的物质对生态系统造成的影响。

　　由于这个原因，人们达成的共识是，在实际中需要两种方式，即一种复合的方式。水框架法令将这种方式正式化。具体就是在源头方面，它要求作为流域内要采取的基本措施的一部分，必须实施所有现有的由技术驱动的源头控制。但除此之外，它还提出了一个框架。在欧盟级别上，框架包括根据风险进行优先顺序排列，列出优先物质清单；还包括设计一套最为经济的措施，使这些物质负荷降低，同时考虑生产和加工的源头。

　　在效果方面，它对所有现有法规中确定的环境目标进行协调，规定了一个新的使各类水处于良好状况的总体目标，要求那些在源头上采取措施不足以实现这些目标的地方，采取额外措施。

　　流域管理计划
　　本分析的所有部分都必须在流域计划中列出。计划详尽地说明，在要求的时间表内，如何达到流域内确定的这些目标（生态状况、水量状况、化学状况和被保护区域状况）。计划必须包括上面分析的所有结果：流域的特征、人类活动对流域内水状况的影响审查、对现有法规的效果和距离满足这些目标的差距的评估以及一整套弥和差距的措施。另外，必须对流域内的用水进行经济分析，这将使人们对可能使用的各种措施的成本效益进行合理讨论。所有当事人充分参加此类讨论，并真正参与流域管理计划的准备很有必要。建议的最后一个部分是公众参与要求。

　　公众参与
　　在使水清洁过程中，公民和公民团体的作用至关重要。

　　扩大公众参与的主要原因有两个。首先，确定最适当的措施，实现流域管理计划中的目标，要涉及平衡各团体的利益。经济分析要求旨在提供一个合理的基础，但是这个过程有必要公开接受那些会受到影响的人的详细审查。

　　其次，与执法有关。目标的确定、措施的强化、标准的报告越透明，成员国就会越关注这些法规的实施，公民不管是通过协商，还是在分歧继续的情况下，通过投诉程序和打官司，总之对环境保护走向的影响权就越大。要关爱欧洲的水，需要更多的公民、各利益方和非政府组织的参与。最终，在制订流域管理计划时，水框架法令需要信息和磋商：流域管理计划必须以草案的形式公布，还必须提供管理计划所依据的背景文件。此外，每年将组织举办两次会议，定期交流在实施中的意见和经验。过去在实施中常常不进行检验，以至于成员国到了进度落后于时间表的地步、不再执行。这个框架法令，通过及早建立一个网络，使全欧从事水职业的人员之间进行信息和经验交流，确保此类事情不再发生。

　　精简法规
　　这个框架法令方式的一个优势是，用自己独特、重要的方式，通过替代7部第一波制定的法令使欧盟的水法规合理化。第一波制定的法令有：有关地表水和两部与量测方法和取样频率以及淡水质量信息交流相关的法令，养鱼用水、贝类用水和地下水法令，以及危险物质排放法令。在新的框架法令中，这些法令的实施条款将被吸收进来，允许他们被废除。

　　确定合理的水价
　　在对资源的需求持续增长的情况下，保持充足的供应需要，同样是法令中一个最重要的创新――引入价格的驱动因素之一。适当的水价在水资源的可持续利用中发挥了激励作用，因而可以帮助实现法令确定的环境目标。

　　要求成员国确保向诸如从事淡水抽取和配置以及废水收集和处理的用水户收费的价格能反映真正的成本。尽管在一些国家这一原则有很久的传统，目前在其他一些国家情形并非如此。但是，背离这一原则的情况是可能有的，例如一些地区不太赞成这一原则，或者以人们承受得起的价格提供基本服务，就属于这种情况。

　　结论
　　欧洲在水保护方面已取得了许多进步，不仅单个成员国，而且在欧洲级别上解决重大问题方面都取得了许多进步。但是，欧洲的各类水仍然需要进一步努力去清洁，或者保持清洁。在欧洲水立法25年后，不仅科技界和其他专家表达了这种要求，公民和环境保护组织也日益深入地表达了这一需求。我们应专注于保护水的挑战——欧盟的一个重大挑战。在新世纪，为了欧洲公民和水的利益，让我们抓住当前水框架法令这一政治进程产生的行动：让欧洲的水更清洁，让公民参与。