城市水业的产权问题和产业化
2004/4/7 15:33:00

　　如何完成城市水业的产业整合水业市场化是以产业整合为基础的。没有良好的产业结构，将无法实现企业间的良性竞争，无法实现水业市场化增加投资和提高效率的目标，无法保障城市水业运营的长效、安全和可靠。国际上主要国家在进行城市水业私有化或市场化之前，都不同程度地进行了产业整合，以优化产业结构。整合的目标为：适度扩大企业规模，树立服务品牌，增加企业竞争力，健全产业链。英国在1973年开始产业整合时，其水业产业结构跟中国现在的状况相似，有1000多个分散的水业主体。但是它用了16年时间整
　　合成了10个区域型的水务集团，在1989年进行了全面的民营化。美国的私有化准备已经近10年，但至今仍未全面展开，除了政治因素外，产业结构未整合到位也是重要原因。
　　如何完成城市水业的产业整合呢？一是中央政府的行政手段，二是市场手段。由于城市水业产权归属地方城市，我们已不可能学习电信、航空等行业由中央政府开展自上而下的产业整合。同时，在中国积极推进市场经济的趋势下，行政整合与中国市场化进程相悖。当我们无可选择地用市场手段进行整合时，传统水业企业的产权多元化改革为产业整合的突破创造了机会。应利用投资主体的多元化变革，在行业传统企业改制的基础上，以市场为主导，以资本结构的调整拉动产业整合的进行。 2003年以来，以资本为纽带的产业调整在中国城市水业已经逐步展开。国际资本、民间资本以及其他资本等社会资本，通过对传统行业企业的产权收购而进入城市水业的主战场，社会资本对原来地域性企业股权的收购，一是根本上改变了企业和资本的地域限制，二是有助于建立规范的公司运作机制，实现政企分开，三是资本的变更和追加会盘活原来的存量资本，为战略性扩张提供资本保障，四是扩大了以资本为纽带的企业集团的规模和实力。
　　传统水业主体的产权多元化，将从体制和机制上激活和优化传统的行业主力。社会资本的金融优势、机制优势将协同传统水业主体的经验优势和地源优势，快速提升和壮大城市水业竞争主体的实力，优化产业结构。
　　产权多元化将解决困扰城市水业的两大难题产权改革对中国水业的影响将是深刻而深远的。城市水业产权制度改革和水业市场化进程密切关联，产权改革的主要形式是产权多元化，是建立多元化、多层次的产权构成。产权多元化将有效增加投资。新中国成立以来的前30年，中国城市水业(尤其是城市供水)发展迅速，从无到有，解决了85％以上的 城市人口的供水问题。改革开放的20年来，中国的GDP和财政收入均增加了一个数量级，为什么反而出现了城市水业建设投资的困境？因为市场化和非市场化之间有一个本质的区别，市场化的资源是通过自发的竞争来实现调配的，而不是像原来是通过政府计划来分配的，这里的“资源”包括了资本、人才和信息等因素，尤其是资本因素。
　　城市水业的资本密集特点和资本高沉淀性特征客观要求它在投资层面上必须具有相当的资源集中度。计划经济体制可以让我们通过政府迅速实现这种资源集中；而市场化条件下，政府在资源配置领域的角色弱化，先是中央政府在水业投资领域的淡出，后是地方政府的捉襟见肘。
　　城市水业市场化所依托的中国市场经济体系，其资源已经是分属多元主体、多个层次(包括国有、民营、国际、个人等各种主体)，集中有两个办法，也是产权的两种形式：股权和债权。市场经济条件下必须尊重产权的所有，已经无法也不能通过非市场化的办法简单地改变归属，产权因此成为社会资本进入城市水业的桥梁。产权多元化成为解决城市 水业投资不足的有效手段。产权多元化解决企业主体缺位问题。20世纪 90年代中后期开始出现城市供水领域全行业亏损，主要原因有三个：一是成本的增加，外资在项目投资上的引入以及部分水业业务的剥离上市，所产生的还贷和回报需求加大了主体水业企业的成本；二是水价改革的不到位，使水价不能满足成本需要；三是传统企业管理机构臃肿、效率低下、成本攀升。对城市供水领域而言，管理效率低下的关键在产权上，在于资产主体的缺位。
　　如果说企业化改制是城市水业主体市场化发展的必然过程，那么以改制为基础和前提的产权多元化改革将是改善企业结构的根本。只有多元持股，才能真正明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。水业企业出资人的单一化和责任模糊化，政府在成本监管上的失位，以及城市水业的自然垄断的经营特征，都助长和掩盖了传统水业企业的成本失控。产权多元化根本上是建立现代企业制度和公司治理结构，才能有力地约束企业内部成本，提高效率。如果辅以成本管理的行业绩效管理平台，企业效率的提高将最终使消费者收益。资产结构不合理制约了产权改革资产结构的调整是有效进行产权改革的前提。目前城市水业资产的现状是存量巨大而增量不足。几十年的建设投资为城市水业积累了4000多亿的资产，且大部分已经以资本形式注入了传统水业企业。如果能借产权改革的时机，将这些存量资产部分转化增量资产，将实质性地为城市水业投资带来突破。
　　但是这种产权转让面临两大障碍：一是资本构成问题，目前城市水业资本大部分为沉淀性资本，其中管网占5 0％左右，部分资产尤其是排水资产产权界定不清。二是资本收益问题，现行水价体系不能满足社会资本的基本投资回报，一方面供水价格普遍不能满足投资收益，污水收费甚至不能满足运营成本，另一方面，受到收费性质的制约，污水收费 仍是行政事业性收费。
　　鉴于以上资本结构状况，如何解决水业沉淀资产的投资收益问题成为传统水业企业产权多元化面临的最大难点。要实质性推进产权多元化改革，与其他资本形式实现多元化产权融合，必须由政府资产管理部门先行完成城市水业资本结构的调整。资本结构的调整可依从以下原则： 1.业务分离原则。城市水业有垄断性业务和非垄断性业务之分，国有资本应逐步推出，进而完全退出城市水业业务中的维修、工程、技术设备、直饮水以及部分服务等竞争性业务，主业通过市场竞争选择配套辅业。2.资本合理收益原则。城市水业在统一运行管理前提下，将资产分步纳入产权多元化范围。根据不同城市的水价情况、财政实力和资产情况，参照行业平均资产回报率，计算核定出需要纳入出让范围的主业资产比重。政府合理保留一定量的资本沉淀性相对强的非营利性资产，并根据水价不断调整到位，逐步增加纳入产权多元化的资产比重。 3. 资产界定清晰化原则。在政府和新的产权主体之间建立收益清晰的资产结构，为产权多元化留出接口。4.监管并重原则。企业对产权的收购自然获得相应的特许经营权，政府需同期建立规范而严格的行业成本、服务和水质监管。产权改革的尺度，应依据监管能力不同而设定，使产权多元化后取得的效率收益能使公众与企业共同得益，使资本多元化? 蟮睦笮枨笾饕丛从谛实奶岣摺?.排水管网的特殊性原则。排水管网由于沉淀性最强，应在水费足以支撑行业全成本收益的情况下，才纳入新的产权主体，鉴于水价的敏感性和排水的公益性，在财政条件许可的城市可以考虑将排水管网永久性置于政府非营利性资产框架之内。
　　对于城市水业新增项目的投资，也可根据结构清晰的原则，按照企业投资主导、政府资金在部分领域配套的方式进行，政府投资部分可用委托管理的模式统一管理。
　　补充强调一点，即便是分步纳入产权变更，但城市水业资产一定要统一运营管理。国际水项目的教训表明，城市水系统间各个部分(干管与支管间)以及收集系统与处理系统间的协调问题，根本上决定投资和运行效率。城市水业的存量资本可以分步纳入产权改革，但是城市水系统(包括管网)的运营管理必须保持完整性，对未纳入产权改革的资产可以委托或低价租赁的形式由运营商统一管理，让主体企业面向最终用户。(产经网-中国水利报 华成)